Par Hella Ben Youssef
Il existe des textes qui modifient une procédure, d’autres qui réorganisent une administration. Et puis il existe des textes qui touchent à quelque chose de beaucoup plus profond, notre conception même de l’État, la manière dont le pouvoir est réparti sur le territoire et, finalement, la place que nous voulons donner au citoyen dans la décision publique. Le décret-loi du 30 septembre 2026 relatif aux conseils municipaux appartient, à mes yeux, à cette dernière catégorie. Avec ses 140 articles, il redéfinit l’organisation des conseils municipaux, leurs missions, leur fonctionnement, leurs finances, leurs biens et services, les mécanismes de contrôle ainsi que leurs rapports avec le pouvoir central. Mais au-delà de la technicité du texte, c’est la logique qui le sous-tend qui m’interpelle. Après les changements déjà engagés depuis 2023 et les abrogations qui avaient alors touché le Code des collectivités locales de 2018, le texte de 2026 vient installer une nouvelle architecture municipale en lieu et place du modèle qui avait été pensé à partir de la Constitution de 2014 et du Code de 2018. C’est précisément ce choix que je souhaite interroger, non parce que l’expérience précédente aurait été parfaite, elle ne l’était pas mais parce qu’elle était née, qu’elle commençait à peine à vivre et que nous n’avons peut-être jamais réellement pris le temps de la laisser mûrir.
Une décentralisation qui n’a jamais vraiment eu le temps de mûrir
Revenons quelques années en arrière, la Constitution de 2014, puis le Code des collectivités locales de 2018, avaient consacré une conception nouvelle du pouvoir local. Ils avaient introduit davantage d’autonomie locale, la libre administration, la subsidiarité, la participation citoyenne et une nouvelle ambition de démocratie locale. Derrière tous ces termes juridiques se trouvait une idée finalement assez simple : celle que tout ne devait plus nécessairement se décider depuis Tunis, depuis le centre. Une partie de la décision publique devait pouvoir être prise au plus près de ceux qui en vivent quotidiennement les conséquences. C’était l’ère d’une autre manière de penser l’État, mais aussi d’essayer de construire une démocratie participative, du bas vers le haut. Nous ne pouvons évidemment pas ignorer que tout n’a pas fonctionné. Il serait même intellectuellement malhonnête de transformer aujourd’hui l’expérience de 2018 en modèle parfait simplement parce qu’elle est remise en cause. La décentralisation a été lente, inachevée, parfois confuse. Les transferts de compétences n’ont pas toujours été accompagnés des ressources nécessaires, d’ailleurs certaines municipalités ont manqué de moyens humains et financiers et les relations avec l’administration centrale sont restées complexes et certaines dispositions ambitieuses sont demeurées sur le papier. Mais précisément, nous demandions beaucoup aux collectivités locales sans toujours leur donner les moyens correspondants.
Si nous regardons les données disponibles au moment de cette réforme, ça nous permettra de décortiquer une partie de cette difficulté. En 2018, l’OCDE relevait que les budgets locaux représentaient environ 3,6 % du budget de l’État en Tunisie, contre environ 10 % au Maroc. Ces chiffres doivent être maniés avec prudence, puisque les architectures institutionnelles des deux pays ne sont pas identiques mais ils donnent malgré tout une indication importante sur les marges dont disposaient nos collectivités. On ne peut pas demander davantage d’autonomie, davantage de responsabilités et davantage de résultats sans poser simultanément la question des moyens permettant de les exercer. Nous ne décentralisons pas uniquement avec des articles de loi, mais avec des compétences réelles, des ressources financières, des administrations formées, des femmes et des hommes capables de porter cette transformation et une véritable capacité de décision.
L’autonomie municipale n’était d’ailleurs pas absolue car là encore, les raccourcis ne nous aideront pas à comprendre ce qui s’est passé. Le Code de 2018 n’avait pas transformé les communes en petits États indépendants du pouvoir central et l’autonomie municipale demeurait encadrée, les mécanismes de contrôle existaient, et les budgets comme les actes des collectivités s’inscrivaient toujours dans une architecture institutionnelle où l’État conservait son rôle.
La question n’était donc pas de choisir entre un État central qui contrôlerait tout et des collectivités qui décideraient de tout mais la véritable difficulté était de trouver le bon équilibre entre la libre administration des collectivités et l’unité de l’État, entre l’autonomie nécessaire pour agir localement et les garanties indispensables pour préserver l’égalité entre les citoyens et les territoires. Cet équilibre n’était pas achevé. Il était en cours de construction et c’est justement pour cette raison que, selon moi, il fallait l’évaluer, le corriger et le faire évoluer.
De 2018 à 2026, une rupture sans véritable bilan
Pour comprendre mon interrogation, il faut regarder les étapes et les dates ensemble. Commençons par l’année 2018 qui a marqué un tournant. Les Tunisiens élisent leurs conseils municipaux et des centaines d’élu(e)s doivent, pour la première fois dans ce nouveau cadre, expérimenter concrètement une autre manière de gouverner localement. Tout le monde devait apprendre ce nouveau fonctionnement : les élus, les administrations municipales, l’État central lui-même, qui devait apprendre à transférer une partie de la décision, et les citoyens, qui devaient se familiariser avec de nouveaux mécanismes de participation. C’était la révolution administrative, tout un nouveau système à appréhender, une culture institutionnelle nouvelle à faire vivre qui méritait tout simplement qu’on lui accorde le temps nécessaire. La publication d’un texte au Journal officiel ne pouvait évidemment pas rendre l’ensemble parfait du jour au lendemain.
Puis vient le 8 mars 2023, avec la dissolution de l’ensemble des conseils municipaux. La première expérience municipale issue des élections de 2018 est interrompue avant d’avoir pu aller naturellement au bout de cette première séquence. Dans le même mouvement, plusieurs textes de 2023 commencent déjà à modifier profondément l’architecture juridique héritée du Code de 2018.
Nous arrivons ensuite à 2026, avec un nouveau texte qui redéfinit l’organisation municipale et prolonge cette transformation. Cette succession est fondamentale pour comprendre mon interrogation. Entre 2018, 2023 et 2026, avons-nous réellement pris le temps d’établir le bilan de ce que nous avions construit ? Reconnaître qu’une politique publique ne fonctionne pas suffisamment bien doit conduire à la corriger ; cela ne signifie pas nécessairement qu’il faille effacer pour recommencer. C’est cette culture de l’évaluation, de la continuité et de l’amélioration qui me semble avoir manqué.
Ce qui me préoccupe dans l’immédiat est aussi une question de sécurité juridique, celle du régime transitoire, car les différents textes adoptés depuis 2023 et le nouveau dispositif de 2026 doivent pouvoir s’articuler de manière parfaitement compréhensible pour les administrations, les agents municipaux, les citoyens, les entreprises et, en cas de litige, devant le juge alors qu’en droit administratif, la compétence ne se présume pas, elle doit avoir un fondement clair. Une clarification officielle et exhaustive du régime juridique applicable pendant cette transition me paraît donc indispensable.
Je tiens à le préciser parce que mon propos pourrait facilement être réduit à une opposition entre deux périodes politiques ou à une confrontation entre ceux qui voudraient défendre tout ce qui a été construit après 2011 et ceux qui voudraient tout effacer. Mon parti a été parmi ceux qui ont défendu et porté le chapitre VII de la Constitution de 2014 et je ne vais pas le nier, pas plus que je ne vais renier ce que je continue à considérer comme une conviction profonde : la démocratie locale et la participation citoyenne sont importantes. Mais cela ne m’empêche pas de regarder avec lucidité les insuffisances de l’expérience. Et cela ne devrait empêcher personne de reconnaître ce qui, dans le nouveau dispositif, pourrait éventuellement constituer une amélioration. Comparer les compétences, les ressources, les pouvoirs, les contrôles et les mécanismes de participation permettrait de sortir des postures pour répondre à une question beaucoup plus sérieuse qui est celle de savoir si nous sommes en train de corriger les insuffisances de la décentralisation ou si nous avons choisi un autre modèle d’organisation territoriale ? Si vous avez choisi un autre modèle, alors il faut l’expliquer clairement aux Tunisiens !
Il reste enfin la question de la méthode institutionnelle et là, en regardant de plus près l’article 73 de la Constitution de 2022 qui permet au président de la République, pendant les vacances de l’Assemblée et après information de la commission permanente compétente, de prendre des décrets-lois qui doivent ensuite être soumis à l’approbation de l’Assemblée lors de la session ordinaire suivante. Je ne méconnais donc pas l’existence de ce mécanisme constitutionnel mais la question que je pose porte sur son utilisation lorsqu’il s’agit d’une transformation aussi profonde de l’organisation territoriale. Je ne suis pas dupe non plus de la manière dont notre système institutionnel fonctionne depuis le décret-loi 117 de septembre 2021. Mais justement faut-il pour autant renoncer à demander davantage de débat ? NON, car une réforme de cette ampleur aurait gagné à entendre les praticiens des collectivités locales, les universitaires, les spécialistes du droit constitutionnel et administratif, les experts des finances locales, les anciens élus, la société civile et, surtout, les acteurs des territoires. Encore une fois je le dis, la démocratie ne réside pas uniquement dans le texte finalement adopté. Elle existe aussi dans la manière dont nous le préparons, dont nous confrontons les expériences, dont nous écoutons ceux qui devront l’appliquer et ceux qui devront vivre avec ses conséquences, Monsieur le Président.
Quelle place pour le citoyen dans la nouvelle gouvernance locale ?
Je tiens à dire que la politique locale est une rue mal éclairée dans laquelle une femme hésite à marcher le soir. C’est une école dont les abords sont dangereux. C’est un trottoir inaccessible à une personne en situation de handicap. C’est un quartier mal desservi, un problème de déchets, un marché, une crèche, un espace vert, l’aménagement d’un quartier et les femmes le savent particulièrement, parce qu’elles ne vivent pas toujours la ville de la même manière que les hommes. La sécurité, la mobilité, l’éclairage, l’accès aux transports ou aux services publics peuvent prendre une dimension différente dans leur quotidien. Sachez, décideurs, que le pouvoir local constitue aussi une formidable porte d’entrée dans la vie publique pour les femmes et les jeunes et pour cela, on commence parfois par vouloir changer sa rue, puis son quartier, puis sa ville mais ils et elles finissent par découvrir progressivement que, pour changer son quotidien, il faut aussi pouvoir participer à la décision. C’est pour cela que je ne veux pas m’arrêter à l’alerte et je propose la mise en place, sans délai, d’une commission nationale spéciale consacrée à l’avenir de la gouvernance locale et de la décentralisation. Elle devrait être pluraliste et indépendante dans son travail et réunir les compétences et les expériences nécessaires : les juristes, les universitaires, les représentants de l’administration territoriale, les praticiens des collectivités locales, anciens élu(e)s municipaux, spécialistes des finances locales, société civile et différentes sensibilités politiques… !
Certains diront peut-être que je rêve. Alors oui, je m’octroie encore et encore le droit de rêver d’un gouvernant capable d’écouter ses citoyens, tous ses citoyens sans exception, y compris ceux qui ne pensent pas comme lui, ceux qui sont engagés et ceux qui ont acquis une expérience dont le pays pourrait profiter et je refuse de croire que demander de l’écoute, du dialogue et de l’évaluation soit devenu naïf.
Je rêve pour mon pays et je le dis encore, qu’il n’appartient pas à une personne, ni à un gouvernement, ni à un parti, ni à une génération, la Tunisie appartient à celles et ceux qui l’aiment, qui la chérissent, qui y vivent, qui parfois l’ont quittée mais continuent à la porter en eux, et qui rêvent suffisamment grand pour vouloir la voir un jour rivaliser avec les meilleurs. C’est peut-être cela, au fond, mon empreinte dans ce débat. Je veux encore croire que nous sommes capables de nous écouter avant de détruire ce que d’autres ont construit, d’en reconnaître les erreurs sans en nier les acquis et de transmettre à ceux qui viendront après nous un pays qui apprend de lui-même. La Tunisie a besoin d’un État efficace, d’un pouvoir central capable de garantir l’unité du pays et l’égalité entre ses citoyens. Elle a besoin de municipalités capables d’agir et de territoires disposant de moyens. Elle a aussi besoin d’institutions locales suffisamment autonomes pour répondre aux réalités de leurs territoires et permettre aux citoyens de participer aux décisions qui touchent directement leur quotidien.
Je ne demande pas de revenir au Code de 2018 comme si rien ne s’était passé. Je demande que nous sachions apprendre de ce que nous avons déjà construit. Aucune institution n’est parfaite ni un texte ne l’est. Aucun responsable politique ne l’est non plus mais faire évoluer un pays, ce n’est pas nécessairement effacer ce qu’a fait celui qui nous a précédés pour pouvoir inscrire son propre nom sur ce qui viendra ensuite. C’est parfois beaucoup plus difficile d’accepter d’hériter, d’évaluer honnêtement, de conserver ce qui fonctionne, d’avoir le courage de corriger ce qui ne fonctionne pas et de continuer à construire. C’est pourquoi, derrière le décret-loi de 2026 et derrière les futures élections municipales, se joue quelque chose de beaucoup plus important que l’organisation administrative de nos communes. Il s’agit de savoir comment nous voulons partager le pouvoir sur le territoire tunisien et quelle place nous voulons réellement laisser au citoyen dans les décisions qui façonneront son quotidien. C’est finalement pour cela que je continue à poser cette question : pourquoi abroger ce que nous n’avons pas laissé mûrir ? Ce n’est pas une question secondaire, mais une question de démocratie, d’efficacité de l’État, de continuité et d’avenir pour notre très cher pays.
BIO EXPRESS
Hella Ben Youssef est Vice-Présidente de l’Internationale Socialiste des Femmes
Cet article est une tribune, rédigée par un auteur extérieur au journal et dont le point de vue n’engage pas la rédaction.
