Le projet de loi de finances (PLF) pour 2027 s’inscrit dans la continuité des orientations sociales affichées ces dernières années, mais plusieurs de ses dispositions soulèvent des interrogations quant à leur portée et à leurs modalités d’application. Intervenant sur Express FM, lundi 19 octobre 2026, l’expert en protection sociale, Badr Smaoui, a notamment pointé les imprécisions rédactionnelles de certains articles, le retard dans la mise en œuvre de dispositifs déjà adoptés et la nécessité d’évaluer les mécanismes de financement des caisses sociales.
Au-delà du contenu des mesures annoncées, l’expert a avancé que la question centrale résidait désormais dans leur effectivité. Plusieurs dispositifs inscrits dans les lois de finances précédentes n’ont toujours pas été pleinement mis en œuvre, alors même qu’ils concernent des catégories importantes de la population active.
Pour Badr Smaoui, l’examen du PLF 2027 se heurte d’abord à une difficulté de lecture : l’absence d’un document explicatif détaillant les motifs et les objectifs des dispositions proposées. Cette lacune complique l’interprétation de certaines formulations juridiques et ne permet pas toujours d’en cerner précisément la portée.
Des mesures sociales toujours en attente d’application
L’expert a invité ainsi à dépasser la seule question de l’existence de nouvelles mesures sociales pour s’interroger sur leur capacité à entrer effectivement en vigueur. À cet égard, il a cité deux dispositifs prévus par la loi de finances 2025, dont l’application demeure tributaire de textes réglementaires.
Le premier concerne la création d’un fonds de protection sociale destiné aux travailleuses agricoles. Le décret du 22 octobre 2024 relatif aux prestations qui leur sont accordées a posé les premiers jalons du dispositif. Toutefois, sa mise en œuvre nécessite encore plusieurs textes d’application, notamment des décrets, des arrêtés et des conventions. Selon Badr Smaoui, pas moins de 17 textes réglementaires sont nécessaires à son opérationnalisation, dont dix décrets gouvernementaux, quatre arrêtés et trois conventions.
Le deuxième dispositif porte sur la création d’une assurance contre la perte d’emploi pour des motifs économiques. Prévue par la loi de finances 2025, cette assurance devait bénéficier de ressources alimentées notamment par des prélèvements fiscaux ainsi que par des contributions patronales et salariales, dont le recouvrement a commencé en janvier 2025.
Or, les textes devant encadrer la gestion du fonds et définir les prestations à servir n’ont toujours pas été publiés, relève l’expert.
Ces deux exemples illustrent, selon lui, le décalage entre l’adoption juridique d’un dispositif de protection sociale et sa concrétisation. Ils concernent pourtant des enjeux majeurs : la couverture sociale des travailleuses agricoles, d’une part, et la protection des salariés confrontés à une perte d’emploi pour des raisons économiques, d’autre part.
Petites entreprises : l’article 14 du PLF 2027 soulève plusieurs ambiguïtés
Parmi les dispositions du PLF 2027, l’article 14 retient particulièrement l’attention de Badr Smaoui. Celui-ci prévoit une prise en charge par l’État de contributions sociales au titre du régime légal de sécurité sociale, dans la limite du salaire minimum garanti, au bénéfice des promoteurs de petites entreprises.
Si le principe de cette mesure peut favoriser la création d’entreprises et alléger leurs charges sociales, sa rédaction soulève, aux yeux de l’expert, plusieurs difficultés susceptibles d’entraver son application.
La première concerne la notion de « contribution sociale », dont le périmètre n’est pas suffisamment explicite. Contrairement à certaines dispositions antérieures qui visaient expressément la prise en charge des cotisations patronales, la formulation retenue dans le projet ne permet pas de déterminer clairement si l’exonération concerne uniquement les contributions dues par l’employeur ou si elle englobe également celles du salarié. Elle ne précise pas davantage les branches de la sécurité sociale concernées.
Une deuxième interrogation porte sur la référence au « salaire minimum garanti ». La législation tunisienne distingue notamment le salaire minimum interprofessionnel garanti (SMIG) du salaire minimum agricole garanti (SMAG). L’absence de précision sur le régime applicable laisse donc subsister une ambiguïté.
L’expert a relevé également que la prise en charge serait plafonnée au niveau du salaire minimum garanti. Pour un salarié rémunéré au-delà de ce seuil, la contribution prise en charge par l’État ne couvrirait ainsi que la fraction correspondant au plafond retenu, le solde restant à la charge de l’employeur.
Cette limitation, qui marque une différence avec certains mécanismes antérieurs, pourrait traduire une volonté de contenir le coût budgétaire de la mesure.
Le champ des bénéficiaires pose une autre difficulté. Le texte évoque les petites entreprises et leurs promoteurs sans fournir de définition juridique suffisamment précise permettant d’établir l’éligibilité au dispositif. En l’absence de critères explicites, les administrations chargées de l’instruction des demandes pourraient rencontrer des difficultés pour déterminer quelles entreprises peuvent prétendre à cet avantage.
Les modalités de prise en charge soulèvent, elles aussi, des questions. Le projet prévoit un taux de 100 % durant les trois premières années, puis une réduction progressive à 75 % et à 50 %. Cette durée est plus courte que celle du dispositif antérieur évoqué par l’expert, qui prévoyait une prise en charge dégressive sur cinq ans.
Le texte fixe, en outre, une enveloppe globale de cinq millions de dinars. Badr Smaoui s’est interrogé sur les conséquences de ce plafond : que se passera-t-il si les demandes éligibles dépassent les crédits disponibles au cours de l’année ? Le projet ne précise pas davantage les critères qui permettraient de départager les bénéficiaires en cas d’épuisement de l’enveloppe.
Enfin, la référence au démarrage de l’activité laisse ouverte la question du point de départ de la période d’exonération : s’agit-il de la date de constitution juridique de l’entreprise ou de celle du commencement effectif de son activité ?
Au regard de ces imprécisions, l’expert a signalé que l’article 14, dans sa rédaction actuelle, risque de ne pas pouvoir être appliqué correctement. Il a appelé les députés à clarifier ses dispositions et le gouvernement à fournir les explications nécessaires, quitte à renvoyer certaines modalités à un texte réglementaire.
Caisses sociales : de nouvelles recettes, mais quelle efficacité ?
Le PLF 2027 s’inscrit également dans une politique de diversification des ressources de la sécurité sociale, engagée depuis 2018. Cette orientation vise notamment à réduire la dépendance des caisses aux cotisations assises sur les salaires et à répartir plus largement l’effort de financement.
Les mesures adoptées ces dernières années ont notamment porté sur la contribution sociale de solidarité et sur différents prélèvements affectés au financement de la protection sociale. Le projet pour 2027 prévoit de poursuivre cette logique à travers plusieurs dispositions fiscales.
Parmi les mesures évoquées au cours de l’entretien figurent le relèvement du droit de timbre sur les voyages à l’étranger, porté de 60 à 80 dinars, ainsi que l’augmentation de la fiscalité applicable aux jeux vidéo et aux boissons alcoolisées.
Badr Smaoui a précisé que la diversification des ressources constitue, dans son principe, une orientation pertinente, estimant néanmoins nécessaire de procéder à une évaluation des mécanismes mis en place depuis plusieurs années, afin de déterminer les montants effectivement collectés, leur affectation et leur contribution réelle à l’équilibre des caisses.
L’expert s’est interrogé notamment sur la répartition des recettes issues de ces prélèvements entre les différents organismes sociaux. Il a souligné que l’existence de nouvelles ressources fiscales ne suffisait pas, à elle seule, à établir leur efficacité : encore faut-il mesurer leur impact sur les finances des caisses auxquelles elles sont destinées.
Cette évaluation lui paraît d’autant plus nécessaire que les mesures fiscales temporaires adoptées en 2022 doivent arriver à échéance en 2027. Leur prolongation sur deux années supplémentaires avait été envisagée lors de l’examen de la loi de finances 2026, mais les députés s’y étaient opposés. Un compromis avait finalement prévu une prolongation limitée à un an, assortie de l’engagement du gouvernement de présenter une vision de la réforme des caisses sociales.
Or, selon Badr Smaoui, les orientations générales évoquées à l’issue d’un conseil ministériel ne se sont pas encore traduites par une présentation suffisamment aboutie de cette réforme.
Il a appelé donc à une réflexion globale sur le financement de la protection sociale, au-delà de la multiplication des prélèvements fiscaux.
Dettes publiques et retraites : des ajustements qui ne règlent pas tout
L’article 52 du projet de loi de finances prévoit l’abandon de pénalités de retard et de contrôle dues par la Caisse nationale de retraite et de prévoyance sociale (CNRPS).
Pour comprendre la portée de cette mesure, Badr Smaoui a rappelé que la CNRPS assure notamment le prélèvement et le transfert de certaines sommes dues au titre de l’assurance maladie et de l’impôt sur le revenu des retraités.
Les retards de reversement ont contribué à l’accumulation d’arriérés envers l’État et la Caisse nationale d’assurance maladie (Cnam). L’expert évoque notamment des montants importants au titre des cotisations d’assurance maladie et des retenues fiscales qui n’auraient pas été reversées dans les délais.
Le dispositif envisagé prévoit un allègement des pénalités, tandis que le principal des dettes reste dû. Il s’agit ainsi de faciliter l’apurement des arriérés sans effacer les sommes initialement exigibles.
Badr Smaoui a noté ainsi que les mécanismes de paiement échelonné ne dispenseraient pas la caisse concernée de respecter ses obligations. La mesure doit donc être comprise comme un aménagement des conditions de règlement, et non comme une annulation générale des dettes.
L’expert a souligné par ailleurs que la réforme de la fiscalité des retraités, adoptée dans le cadre de la loi de finances 2026, doit commencer à produire ses effets en 2027. Elle prévoit une réduction progressive de la base imposable des pensions : celle-ci doit être ramenée à 75 % en 2027, puis à 60 % en 2028 et à 50 % par la suite, selon le calendrier présenté au cours de l’entretien.
Cette évolution vise à alléger progressivement la charge fiscale pesant sur les retraités, tout en tenant compte des engagements financiers des caisses et de l’État.
L’article 54 du PLF 2027 prévoit, pour sa part, la prise en charge par l’État des dettes de quatre entreprises publiques envers la CNRPS.
Le mécanisme proposé repose sur une opération de conversion de créances en participations au capital. Au lieu de procéder à un remboursement direct des dettes, l’État transformerait les montants concernés en participations dans le capital des entreprises publiques bénéficiaires.
Selon Badr Smaoui, cette opération pourrait contribuer à assainir simultanément la situation financière de ces entreprises et celle de la CNRPS. Elle permettrait de réduire le poids des créances accumulées sur les organismes publics concernés tout en renforçant les fonds propres des entreprises.
L’expert a avancé cependant que le choix des entreprises bénéficiaires mérite d’être explicité. Il a relevé que d’autres entreprises publiques, également confrontées à des difficultés financières et affiliées à la CNRPS, ne semblent pas bénéficier du même traitement dans les dispositions examinées.
Pour Badr Smaoui, ces mesures soulèvent ainsi une question plus large : celle de la cohérence de la politique d’assainissement des caisses sociales et de la prise en charge des dettes des entreprises publiques.
Badr Smaoui est revenu également sur une difficulté fondamentale : les dispositions du PLF 2027 interviennent dans un contexte où les déséquilibres financiers des caisses sociales restent préoccupants et où plusieurs mesures déjà adoptées attendent encore leurs textes d’application.
Les allègements fiscaux, les prises en charge de cotisations et les opérations de conversion de dettes peuvent contribuer à répondre à certaines difficultés immédiates. Ils ne sauraient toutefois se substituer à une réforme structurelle du système de protection sociale.
L’expert a plaidé, en filigrane, pour une meilleure articulation entre les objectifs sociaux affichés, les ressources mobilisées et les capacités effectives de mise en œuvre des dispositifs.
La question n’est donc plus seulement de savoir si le PLF 2027 comporte des mesures sociales, mais de déterminer si celles-ci sont suffisamment précises, financées et encadrées pour produire les effets attendus. Une interrogation qui dépasse le seul exercice budgétaire de 2027 et renvoie à la crédibilité de l’action publique en matière de protection sociale.
N.J
