Le nouveau cadre juridique des conseils municipaux marque, selon le professeur de droit constitutionnel Sghaier Zakraoui, un recul de l’autonomie municipale et un retour à une logique de centralisation. Deux jours après la publication du décret-loi n°4 du 30 septembre 2026, le juriste pointe notamment ce qu’il considère comme un renforcement du contrôle exercé par le gouverneur et le ministère de l’Intérieur, mais aussi les risques de chevauchement entre conseils municipaux et conseils locaux dans la nouvelle architecture territoriale.
Intervenant vendredi 2 octobre 2026 au micro de Wassim Ben Larbi dans l’émission Expresso sur Express FM, Sghaier Zakraoui a qualifié le texte relatif aux conseils municipaux de « plus important et plus dangereux » parmi les quatre décrets-lois publiés simultanément au Journal officiel de la République tunisienne (Jort). Le décret-loi n°4 remplace le Code des collectivités locales adopté en 2018 et redéfinit, en 140 articles, l’organisation et le fonctionnement des futurs conseils municipaux.
Un texte de 140 articles adopté par décret-loi
Avant même d’en examiner le contenu, M. Zakraoui s’est longuement attardé sur la méthode retenue. Il conteste le recours au décret-loi pour réformer en profondeur l’organisation municipale, estimant que ce mode de législation devrait rester réservé aux situations exceptionnelles. Pour lui, la publication, le 30 septembre, de quatre décrets-lois portant sur des domaines différents, à la veille de la reprise des travaux parlementaires, montre que la Tunisie « n’est pas encore sortie de l’état d’exception ».
Le juriste insiste surtout sur la nature du texte. Avec ses 140 articles, le décret-loi constitue, selon lui, une véritable refonte du cadre régissant les municipalités et touche directement à l’organisation de la vie quotidienne des citoyens. Il estime qu’une réforme d’une telle ampleur aurait dû être examinée pendant plusieurs mois par le Parlement et faire l’objet d’un débat public avant son adoption.
Cette nécessité est d’autant plus importante, selon lui, que les conseils municipaux ont été dissous en 2023 et que les municipalités constituent des institutions de proximité. M. Zakraoui rappelle leur rôle dans des services aussi quotidiens que l’éclairage public ou la collecte des déchets et considère qu’elles représentent également un espace d’apprentissage de la démocratie locale. C’est précisément parce que le texte organise ce niveau de pouvoir au plus près des citoyens qu’il juge problématique son adoption sans véritable débat préalable.
Sur le fond, le professeur de droit constitutionnel relève ce qu’il considère comme une confusion juridique dès l’article premier. Celui-ci dispose que « le conseil municipal, collectivité locale, jouit de la personnalité juridique et de l’autonomie administrative et financière ».
Pour M. Zakraoui, c’est la municipalité qui constitue juridiquement la collectivité locale et dispose de la personnalité juridique, tandis que le conseil municipal en est l’organe délibérant. « Le conseil municipal ne peut pas être la collectivité locale », a-t-il soutenu, évoquant un mélange des concepts juridiques.
Conseils municipaux et conseils locaux : le risque de chevauchement
Au-delà de cette critique juridique, Sghaier Zakraoui voit surtout dans le nouveau décret-loi une rupture avec le processus de décentralisation consacré par la Constitution de 2014 et le Code des collectivités locales de 2018. À la lecture du texte, il dit avoir eu l’impression d’un retour aux années 1970. Il va jusqu’à considérer que certains principes contenus dans les textes régissant les municipalités à partir de 1975 étaient plus avancés que ceux qu’il retrouve dans le nouveau dispositif.
Selon son analyse, la notion de décentralisation s’efface du nouveau cadre au profit de l’approche institutionnelle reposant sur la construction du pouvoir par la base. Il parle ainsi d’un recul important par rapport au chapitre VII de la Constitution de 2014, qui avait consacré le pouvoir local et la décentralisation.
Cette évolution soulève, à ses yeux, une autre difficulté : la coexistence entre les futurs conseils municipaux et les conseils locaux déjà installés. M. Zakraoui estime que les deux structures seront amenées à intervenir sur un même territoire, avec des risques de chevauchement de compétences, de concurrence et de problèmes d’articulation.
« Il y aura des problèmes entre les conseils locaux et les conseils municipaux », prévient-il, estimant que le décret ouvre ainsi plusieurs questions relatives à l’organisation administrative de l’État et des collectivités locales. Il considère que ces difficultés devraient alimenter un important débat juridique autour du texte.
Le professeur de droit constitutionnel estime également que plusieurs dispositions relatives à l’organisation municipale ne constituent pas, en elles-mêmes, une nouveauté. Il cite notamment les règles concernant la création des zones municipales. À ses yeux, la principale évolution réside plutôt dans ce qu’il présente comme un recul des acquis de la décentralisation et de l’autonomie locale.
Cette lecture se retrouve dans son analyse des mécanismes de contrôle prévus par le nouveau texte. Le décret-loi impose notamment au président du conseil municipal de transmettre au gouverneur, dans un délai de huit jours, une copie intégrale du procès-verbal des délibérations et des décisions prises. Sous réserve des dispositions particulières prévues par le texte, celles-ci deviennent exécutoires après l’expiration d’un délai d’un mois à compter de leur dépôt auprès du gouvernorat.
Le gouverneur peut également, en cas d’urgence et afin d’assurer la continuité du service public et de protéger l’intérêt général, convoquer le conseil municipal en session extraordinaire. Pour M. Zakraoui, ces mécanismes participent du renforcement du contrôle du pouvoir central sur les municipalités et du recul de leur autonomie.
Le juriste replace enfin cette évolution dans l’ensemble de la nouvelle architecture territoriale. Selon sa lecture, les conseils locaux, les conseils régionaux et le Conseil national des régions et des districts occupent désormais une place centrale, tandis que le rôle des municipalités tend à être relégué au second plan. C’est dans cette configuration qu’il voit une marginalisation de l’institution municipale.
Cette nouvelle architecture municipale ne s’appliquera toutefois pas immédiatement. L’article 136 du décret-loi prévoit son entrée en vigueur après la proclamation des résultats définitifs des premières élections municipales organisées après sa publication. Jusqu’à cette échéance, le décret n°9 du 8 mars 2023 portant dissolution des conseils municipaux reste en vigueur. L’article 139 abroge, pour sa part, le Code des collectivités locales de 2018 ainsi que toutes les dispositions contraires au nouveau texte.
Le remplacement du Code des collectivités locales ne se résume donc pas, dans la lecture de Sghaier Zakraoui, à préparer le retour des conseils municipaux élus. C’est leur place même dans l’architecture territoriale, leur articulation avec les conseils locaux et surtout leur autonomie face au pouvoir central qu’il estime profondément redessinées.
I.N.
